永不消亡的信用:一文回顾中国信用体系发展史

2021-07-03

我国传统的社会信用是建立在“熟人社会”基础上,以道德伦理为本位的社会信用,社会信用带有较强的主观性色彩,是以彼此交往或者他人口口相传的具体事项印象为基础。在这一阶段,违反约定的风险很低,所涉及的金钱、商品和事项等都相对有限,一般被认为是信用的初级形式,这种社会信用模式的形成有其特殊的时代背景和特定的适用边界。


新中国成立之后,在计划经济时期,社会信用表现为以公有制经济为基础的高度的政府信用。个人交往是以单位介绍信为担保,生产关系是以计划和指标为分配交换指令。这是我国社会信用建设的一个比较特殊的时期,这样的制度设计虽然有助于在人力、物力、财力极度匮乏的情况下集中力量建设和发展,不过同时也严重限制了社会的创造力和活力。


“三角债”引发政府对信用问题的初次重视




——萌芽时期(1978-1991年)


改革开放之后,我国废除了高度集中的计划经济体制,逐步缩减政府对经济活动的直接干预,注重对经济行为的宏观调控,不断扩大企业的自主经营权和决策权,各种经济要素的活力得到极大释放。然而,这一时期我国市场经济体制尚未正式确立,市场规则、法律法规、制度规范等均未定型,致使经济活动中的违约失信现象屡见不鲜。


中国政府对社会信用问题的初次重视要追溯到1990年的企业“三角债”问题。20世纪80年代中后期,我国赊销借贷、商业信贷已经初具规模,但由于经济体制改革处于探索阶段,制度、规则不健全,市场秩序混乱现象十分突出,信用风险也随之提升。1990年3月26日,鉴于部分市场主体相互拖欠贷款而造成的市场疲软和产品积压问题,国务院印发了《关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》,其中特别指出了相互拖欠贷款的行为损害了社会信用,阻碍了经济社会的正常和健康发展。“三角债”风波的出现让我国政府和信用交易主体开始意识到市场经济中信用问题的极端重要性。这是改革开放以来首次以中央政府名义发布的旨在解决社会经济活动中因信用缺失导致的经济秩序混乱问题的指导性文件。此外,应市场经济发展的需求,政府主导制定并颁了相关法律,实现了社会信用法律体系的萌芽。


信用服务的萌芽以首批信用服务机构的自发建立为标志。1992年底,中国第一家专业从事企业资信调查服务的公司成立,成为中国企业资信调查服务市场化的开端,实现企业的资信调查服务由政府驱动向市场驱动的顺利转变。市场主体也根据市场发展的规律,自发产生了服务于市场信用交易的信用服务机构,最先产生的信用中介机构是信用评估机构,如:上海远东资信评估有限公司(1988年)、中国诚信(1992年)、大公国际资信评估有限公司(1994年)。

相继出台信用政策法规奠定制度基础




——起步发展阶段(1992-2001年)



经过十多年的理论探索和实践积累,在1992年10月召开的党的十四大正式提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,这意味着我国经济体制改革进入深化阶段,市场机制在社会经济发展中的主导地位得以确立。社会主义市场经济体制的形成对社会信用提出了新的要求。


自1992年开始,上海、重庆、四川和广东等地为解决中小企业贷款难的问题,实行了担保基金制度,出现了专门的商业性担保公司。1995年5月10日,第八届全国人大常委会第十三次会议审议并通过的《中华人民共和国票据法》进一步规范了票据行为,将商业信用治理纳入法制化轨道,开启了社会信用的规范化管理进程。


1996年,由中国人民银行颁布实施的《贷款管理办法》和《贷款通则》将信用评级作为银行发放贷款的重要依据。1997年,以企业征信为主要业务管理对象的银行信贷登记咨询系统开始筹建,该系统旨在通过银行信贷登记客观地掌握企业遵守信用的情况并为金融机构的信贷活动提供参考。1999年3月,在九届全国政协二次会议上,部分政协委员就国家信用管理体系建设联名提案,引起了与会代表的高度关注和热烈讨论。2000年7月,中央人民政府为支持中小企业的发展,提出建立专门针对中小企业融资难的信用担保体系。2001年3月,第九届全国人大第四次会议审议并通过的“十五”计划中,提出了强化信用意识、整肃信用秩序、完善信用制度的目标。这一阶段,政府相继出台了一系列与社会信用问题相关的政策和法规,如《担保法》《仲裁法》等,为社会信用体系建设奠定了制度基础。

正式提出“社会信用体系”这一概念




——快速扩张阶段(2002-2011年)


进入21世纪以来,尤其是加入WTO后,我国积极参与到世界经济全球化进程中,与其他经济体之间的联系更加紧密,信用在国际交往与互动中的地位和作用日益凸显。在此背景下,2002年11月,党的十六大报告中正式提出“社会信用体系”这一概念,要求建立与现代市场经济发展相适应的社会信用体系。2003年3月,在十届全国人大第一次会议上审议通过的《政府工作报告》再次强调“加快建立社会信用体系”。


2003年10月,在十六届三中全会通过的决定中进一步提出“建立健全社会信用体系”的主张。对社会信用体系的建设而言,信用信息数据库至关重要。2003年11月,银监会启动了包括授信登记、违约登记、信贷登记等在内的信用信息数据库建设。2004年初,个人信用信息基础数据库建设正式启动。2005年8月,针对个人信用信息基础数据库的使用及其管理问题,中国人民银行出台了专门的暂行管理办法,就个人信用信息数据的采集、报送、整理、查询作出了具体安排。就其实质而言,社会信用信息数据库是通过对信用主体的信用信息进行记录,为评判信用主体的信用状况提供数据支撑。然而,信用评级主体是多元的,除政府外,还包括独立的第三方信用评级机构等。对此,中国人民银行于2005年8月在全国8个城市开展针对企业信用评级的第三方信用评级试点。


2006年3月,中国人民银行专门针对信用评级问题出台指导意见,就信用评级管理的制度、原则、程序以及禁止事项等进行了详细说明。2007年3月,国务院办公厅印发《关于社会信用体系建设的若干意见》,从目标指向、具体任务、实施路径等角度对我国社会信用体系建设作出了安排。2010年6月,中国人民银行牵头建立全国统一的社会信用代码制度。2011年10月,十七届六中全会提出建立健全覆盖全社会的征信系统,加大对失信行为的惩戒力度。这一时期,社会信用体系建设呈现出了“多点开花”的态势,食品安全、知识产权保护、劳动用工等领域的社会信用建设也取得了重要进展。


在党的领导下整体设计、全面推进




——深化拓展阶段(2012至今)


党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会信用体系建设在经济社会发展中的重要作用,深刻地阐述了社会信用体系在国家治理体系中的特殊地位,大力推进社会信用体系建设。2013年1月,《征信业管理条例》发布,提升了征信行业管理的规范程度。针对社会信用代码不统一造成的社会信用秩序混乱的现象,2013年3月,第十二届全国人大第一次会议批准以公民身份证号和组织机构代码为基准建立统一社会信用代码制度,但直至2015年6月,才真正建立起了包括自然人、法人、社会组织在内的全国统一社会信用代码制度。


2013年5月,国家发展和改革委员会等部门联合提出了“建立完善社会信用主体的信用记录”的主张,为社会信用评级提供了依据。2013年7月,最高人民法院建立失信被执行人名单制度。2014年6月17日,国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,这是我国首部国家级的社会信用体系建设规划纲要。2014年10月,十八届四中全会提出完善守信褒奖和失信惩戒机制。2015年10月,十八届五中全会提出,完善社会信用体系是创新社会治理的重要途径。2016年6月,国务院发文就通过守信奖励和失信惩戒的方式促进社会信用体系建设提出了指导性意见。2018年2月,十九届三中全会强调要建立健全社会信用监管机制,旨在消除社会信用体系建设中存在的监管真空。2019年7月,国务院办公厅专门就社会信用监管体系发布指导意见,从事前、事中、事后等方面就社会信用监管体系进行了规定,并对社会信用监管体系的支撑保障、组织实施作出了具体安排和说明。


2020年5月17日,新华社受权播发的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出,构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。2020年12月7日,中共中央对外发布的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》提出,加快推进社会信用体系建设,提高全社会诚信意识和信用水平。2020年12月18日,《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》正式对外发布,标志着社会信用体系迈入高质量发展新阶段。


回顾改革开放以来我国社会信用体系建设的探索历程可知,社会信用体系从无到有,建设的进程逐步加快,覆盖的范围逐渐拓展,规范化的程度不断提升,取得了显著的成效,实现了我国社会信用体系的跨越式发展和本土化创新。


总体来看,国内学者大多将西方发达国家的社会征信体系概括为三种模式。美国的市场化运作模式;英、法、德等欧洲国家以中央银行建立中央信贷登记系统为主体的模式;日本的会员制模式。与西方社会信用体系较发达的国家相比,我国社会信用体系建设呈现出了起点低、起步晚、发展不充分不平衡的特点。在我国社会信用体系建设的设计上,我国走出了一条兼具普遍性和特殊性的社会信用体系建设之路。


那么,在我国社会信用体系建设中,为什么没有采用单纯的政府模式或市场模式,而形成了有中国特色的政府赋能模式呢?


——基础信用信息冗余

早期实施的计划经济是一种由政府主导运行的经济。在这个过程中,政府有目的、有计划、顺理成章地集中了经济管理权力;政府部门在承担经济运行和社会管理任务的过程中,储存着因此而形成的各种信息。我国社会信用建设的基础信用信息基本掌握在政府各个部门手中。例如,企业和个人信用信息数据都保存在工商、税务、海关、司法、仲裁、技术监督、国有资产管理、统计、各类产权等政府部门中。银行及其他事业单位也拥有大量的基础信用信息,根据一项粗略统计,在成套的企业征信数据中,大约56%的征信数据在相关政府部门和商业银行手中。至于个人数据,大约70%的征信数据在相关政府部门和商业银行手中。政府部门的基础信用数据是社会信用体系建设的基础,只有尽快有效地激活这些数据,才有可能启动社会信用体系建设。由于缺乏法律依据,政府部门、公安司法部门、商业银行等掌握的个人信息,难以对信用服务中介机构开放。这一现象可称之为“基础信用资源冗余”。在社会信用建设初期,政府面临的必不可少的重要任务就是要通过赋能来激活这些冗余的基础信用信息。


——信用资源约束


信用资源主要指信用服务体系、征信体系和信用体系标准等。信用服务体系是由信用服务机构提供的相关信用服务的总称,包括信用调查、信用评估、信任增值、信用保险等方面的内容。社会信用建设初期我国信用资源是稀缺的。20世纪80年代,我国现代意义上的征信服务企业才出现,直到1988年,我国第一家独立的第三方信用评级机构才成立;作为社会信用体系建设基础性、支撑性工作的信用体系标准更是缺乏。在建设初期,我国既缺征信体系又没有形成基本的信用体系建设标准。如果没有信用体系建设标准,没有稳定、有效、有一定规模的征信体系,社会信用体系就缺少行动基础,更不要说形成有效的征信产品了。从而,开展社会信用体系建设极其艰难。这一现象可称之为“信用资源约束”。


社会信用建设初期“双重困境”的存在导致了畸形的信用需求结构。在那时,政府信用非常强但市场和社会信用都非常弱。在社会运行过程中,企业离不开银行贷款,银行个人储蓄居高不下,且几乎没有真正的信用卡(借记卡)。如何采取有效方式破除双重困境,对社会信用建设至关重要。政府在社会信用建设初期承担赋能角色,一方面是为了将社会信用作为社会治理创新战略工具;另一方面是为了解决“基础信用资源冗余”和“信用资源约束”的两难困境。


中国建设社会信用体系的经验


 

——党和政府的深度介入是社会信用体系建设的决定性力量


党的集中统一领导是中国特色社会主义制度优势的集中体现。邓小平同志曾多次指出,解决中国的问题,“关键在于党的领导”。历史和现实也一再表明,党的集中统一领导是解决中国社会发展问题的关键。


改革开放以来,针对我国社会主义市场经济发展过程中因信用缺失造成的市场秩序混乱问题,党中央审时度势,十六大正式提出建设社会信用体系的主张。此后,十六届三中全会从道德、产权、法律三个层面进一步阐述了我国社会信用体系建设的实施路径。十七届六中全会把政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信作为社会信用体系建设的四大领域,明确了社会信用体系建设的着力点。在十八大之后,社会信用体系建设进入深化拓展阶段,提升到了党和国家治国理政的时代高度,成为新时代国家治理的重要组成部分。经过十八届四中全会、十八届五中全会、十九届三中全会的持续探索,党对社会信用体系建设的布局更加全面科学,目标定位和价值指向更加明晰,促进了社会信用体系建设的法治化和规范化进程。


此外,在《公民道德建设实施纲要》中将“诚实守信”作为公民道德建设的主要容加以推行后,又把“诚信”纳入社会主义核心价值观中,凸显了诚信在社会实践中的特殊价值。“现代社会信用体系是由多种行业信用体系组成的复合系统……需要国家层面的顶层设计和统筹协调。”正是党和政府的深度介入,及时化解了社会信用体系建设过程中存在的体制机制障碍,出台了一系列旨在促进社会信用体系建设的政策和法规,在全社会范围内大力培育诚信观念,将社会信用制度建设和社会信用文化培育融合起来,促进了我国社会信用体系建设跨越式发展。


——立足中国的具体国情是社会信用体系建设的现实根基


社会信用体系受传统文化、价值观念、思维模式、社会环境、生活习惯等因素的影响,即便是在以契约精神著称的西方国家之间,社会信用体系也呈现出各自的特色,比如美国、德国、日本等国的社会信用体系在模式、运作机制等方面就存在着较大的差异。因此,立足于具体的国情是社会信用体系建设的现实基础。

 

党和政府从我国实际出发有序推进社会信用体系建设。其一,根据轻重缓急程度采取针对性解决策略。在改革开放之初,鉴于经济社会发展中出现的失信频发乱象,社会信用体系建设最初侧重于法律层面,主要对严重违反市场秩序的行为进行惩治。此后,随着人们思想观念的逐步转变、信用意识的逐步养成以及市场秩序的逐渐趋好,社会信用体系建设的要求发生了改变,形成了“他律”和“自律”建设并进的格局。

 

其二,采取分步和分类推进相结合的方式构筑社会信用体系。就分步推进而言,先是通过试点探索贷款担保机制、信用评级机制、信用城市建设等,为社会信用体系建设的指标评价和信用信息的收集、整理、分析提供经验借鉴。然后以政府相关职能部门牵头出台行业性的社会信用规则和规范为基础,逐步构筑涵盖各个领域的社会信用体系。就分类推进而言,从经济信用拓展到信用政府、司法公信和社会诚信等领域,并对各领域的社会信用规范进行了明界定。


其三,赋权地方政府制定适合本地区实际的地方性社会信用条例。这是根据我国不同地区社会信用体系建设的现实及其面临的实际情况采取的差异化发展策略,为其他省、自治区和直辖市开展地方性的社会信用体系建设探索提供了经验借鉴,同时也提升了我国社会信用体系建设的总体水平和完整程度。


——以人民为中心的价值取向是社会信用体系建设的基础

 

社会信用体系建设离不开人民的积极参与和支持。改革开放以来,我国在推进社会信用体系建设的过程中始终秉承“以人民为中心”的价值立场,将人民视为社会信用体系建设的根本动力。其一,通过维护人民的正当利益为社会信用体系建设营造群众基础。人民是社会信用体系建设的主体,从根本上决定着社会信用体系建设的成效。改革开放后,我国在经济体制转轨过程中出现的违约失信现象极大地损害了人民的正当利益,制约了经济社会的健康发展,影响了正常的生产生活秩序。为此,党和政府高度重视社会信用体系的规制功能,将社会信用体系建设作为完善市场经济体制的重要内容,实现了经济社会的健康发展与人民正当利益的维护之间的有机协调,调动了人民的积极性和主动性。

 

其二,坚持从人民伟大实践中汲取智慧和力量,为社会信用体系建设提供智力支撑。社会信用体系建设是包含金融信贷、政务诚信、生产流通、税费缴纳、工程建设、交通运输、电子商务、劳动用工、司法公信等在内的复杂系统,需要整合社会各方力量,尤其要挖掘人民群众的实践智慧。改革开放以来,我国社会信用体系建设在从传统向现代的转换中充分汲取了人民群众的实践经验和智慧,为社会信用体系建设提供了经验借鉴和路径参照,使社会信用体系建设始终与现实紧密互嵌。

 

其三,坚持人民主体地位推进了社会信用文化培育进程。社会信用文化培育的对象是人民,因而需要人民的接纳和认可。我国在推进社会信用体系建设的过程中始终将人民利益的维护和美好生活秩序的构建作为首要目标,始终将人民的满意度作为检验社会信用体系建设成效的试金石,推进了社会信用文化的培育和发展。