陈勰：《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》解读 ——有所为有所不为，而后更加有为
有所为有所不为，而后更加有为
----《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》解读
陈 勰
（作者：中鼎资信绩效评价业务总监、资深财政绩效专家）
2021年2月5日，财政部对外发布了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号），这是继《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）正式掀开预算绩效管理“大盖子”之后，经过2年多的广泛实践，对委托第三方机构参与预算绩效管理加了科学规范的“紧箍咒”。
《意见》肯定了第三方机构参与预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的重要举措，是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段。但目前在选择使用第三方机构以及开展必要的管理监督上缺乏统一要求，特别是委托第三方机构评价自身绩效的做法亟待规范。进而对委托方、第三方机构以及预算绩效管理对象的预算绩效管理事权及责任进行划分，界定了各自的“有所为和有所不为”，而后推进更加有为。
一是明确了委托工作重点和范围，设立“红线”。
《意见》指出，委托第三方机构开展绩效管理，要厉行节约、突出重点，应当聚焦于贯彻落实党中央、国务院重大决策部署和本部门或单位主体职责的政策和项目。委托范围主要包括：事前绩效评估和绩效目标审核、绩效评价或评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理相关课题研究。严格执行利益冲突回避制度，坚持委托主体与绩效管理对象相分离，禁止预算部门或单位委托第三方机构对自身绩效管理工作开展评价。对于绩效目标设定、绩效运行监控、绩效自评等属于预算部门或单位强化内部管理的事项，原则上不得委托第三方机构开展，确需第三方机构协助的，要严格限定各方责任，第三方机构仅限于协助委托方完成部分事务性工作，不得以第三方机构名义代替委托方对外出具相关报告和结论。
这是科学厘清预算部门和第三方机构开展预算绩效管理的边界，达到主次分明，避免既当运动员又当裁判员不公平现象，并杜绝预算部门当甩手掌柜，造成部门预算绩效管理完全靠“外人”的脱节情况。同时，这也是对第三方机构划定了执业绿区和红线，有益于第三方机构不撞“红线”，专注 “绿区”开展相关研究及实践，从而提升执业水平。
二是划分了财政和预算部门组织权限，注重“层级”。
《意见》指出，财政部门重点组织对预算部门及单位、下级财政部门开展政策性评估评价，也可以根据需要对其承担的重点项目开展评价；预算部门的财务机构或其他负责绩效管理的机构重点组织对业务机构、所属单位以及下级部门和单位开展具体项目的绩效管理工作。
这明确了财政部门和预算部门各自重点组织绩效管理的界线，有益于财政部门和预算部门按各自权限、有层级地开展绩效管理工作。
但笔者觉得，这一划分，与《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）明确“对本部门的项目组织开展绩效评价”的“部门评价”与一定出入，如：部门重点项目支出及政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等，甚至部门整体支出，要按上述“层级”规定，这应属财政部门组织开展评价的范畴，而不属“部门评价”。这将加大财政部门的组织难度和经费支出，造成少开展评价或不开展评价，不利于“三全”预算绩效管理体系的建成。
此划分尚需进一步明确或取舍（或绩效指标调整），真正推进单位自评、部门评价和财政评价的有效衔接。
三是规范了委托流程和委托方式，注重“质量”。
《意见》指出，委托方应当严格按照政府采购、政府购买服务的程序和要求，选取专业能力突出、机构管理规范、执业信誉较好的第三方机构参与绩效管理工作。委托方可以根据委托事项的性质，采用全权委托或部分委托、单独委托或多家委托等方式，并根据不同委托方式界定第三方机构的工作定位和责任分担，发挥好第三方机构的作用。
这是在规范委托流程下，突出了质量导向和择优选取，保障第三方机构有序参与预算绩效管理。第三方机构必须加强自身队伍建设，在专业能力、机构管理规范和执业信誉等方面多下功夫，并根据委托的方式和定位及责任，充分发挥专业优势和独立性，高质量完成承接的任务。
四是明确了积极支持配合和指导，保证“独立”。
《意见》指出，委托方和相关预算绩效管理对象要积极支持配合，及时提供相关资料和必要的工作条件，并对所提供资料和数据的完整性、真实性、有效性负责，便于受托方全面掌握相关情况及委托方意图。委托方应当对第三方机构进行必要的培训和指导。委托方及绩效管理对象应当尊重第三方机构的专业性和独立性，不得干预其独立、公正开展工作。
委托方和相关预算绩效管理对象及时提供完整、真实、有效的资料和必要的工作条件，是第三方机构顺利完成受托任务的必要保证。第三方机构并不是万能的，特别是涉及到专业性、政策性较强的部门，委托方对其进行必要的培训和指导，才能有利于其较好完成受托任务。
第三方机构的专业性和独立性是保证受托任务成果客观、公正的基础，委托方及绩效管理对象不得干预第三方机构独立、公正的开展工作，第三方只有秉持独立性，才能提升受托任务的权威性，才能提高工作成果的社会认可度。
五是明确了委托费用解决路径，提供“保障”。
《意见》指出，委托方应当遵循“谁委托、谁付费”的原则，综合考虑委托业务的难易程度和工作量、时间与人员资质要求以及第三方机构工作成本等因素，合理确定委托费用并按协议支付。所需经费原则上由委托方通过项目支出或公用经费解决。
这是财政部门首次正式明确绩效管理委托费用可以从项目支出经费解决。预算部门今后可将委托费用列入在项目支出经费预算中，可解决当前部分委托方因公用经费不足，未能委托第三方机构开展必要的预算绩效管理，或大幅压低费用委托第三方机构实施绩效评价，或委托实施后未能按协议约定支付等问题。
当然，下一步还将催生出台绩效管理付费标准等。
六是加强对第三方机构监督，确保“质量”。
《意见》指出，委托方应及时跟踪掌握第三方机构工作进展，加强付费管理和质量控制，把好绩效报告质量关，推动第三方机构履职尽责。各级财政部门、主管部门应当按照职责，加强对第三方机构参与预算绩效管理的执业质量监管，对第三方机构工作开展情况进行跟踪抽查。第三方机构有违背职业操守，或违反财政部门、预算部门相关规定及有关法律法规等行为的，要依法依规及时处理。
加强监督管理，是统筹推进第三方机构参与预算绩效管理的有力手段，在引导和规范第三方机构参与预算绩效管理中，不能只“放”，在做好“服”中，还须有“管”，需要强有力的措施和抓手来保证第三方机构参与预算绩效管理的质量。具体细化的监督要求和标准，还将有待财政部门出台对第三方机构参与预算绩效管理的监督管理制度。
七是强化第三方机构信用管理，实行“责任制”。
《意见》最后指出，各委托方应当按要求记录第三方机构履职情况，协助财政部门强化信用管理。第三方机构应实行受托工作成果责任制，确保预算绩效管理结果有人负责、有源可溯。
这是责任，也是挑战，更是机遇。这将促使第三方机构必须重视执业过程及执业结果的质量管控，强化执业每个流程、各个环节表单等工作底稿的标准化和规范化操作和管理，不断学习和创新，促进执业能力和执业水平的提升，最终提交高质量的工作成果，从而推动预算绩效管理提质增效，更好地发挥预算绩效管理在优化财政资源配置、提升政策效能中的积极作用。
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